低空经济作为新的生产要素而存在，在成渝地区双城经济圈发展中具有重要意义，它是一种跨区域、高频次、应用场景丰富的新业态。因此，协同治理成为低空经济发展的重要条件。

川渝两地地理位置接近、空域相邻、产业链条互相衔接，发展低空经济有天然的优势。然而，由于低空经济发展迅速而法律法规相对滞后，行政壁垒尚未打破，各地对低空经济的管理办法不同等原因造成的问题越来越突出，“成渝双城低空经济走廊”的建设面临着诸多问题。

法治是区域协同的基础，制定适合川渝低空经济发展协同管理制度，既能有效解决跨区域审批复杂、监管割裂问题，又能统筹兼顾发展与安全。在此基础上，推动两地低空经济由“试点探索”走向“生态共建”，助力川渝成为全国低空经济发展典范。

本文由致高律师事务所高级合伙人、低空经济与通用航空专委会主任田洁律师，高级合伙人、低空经济与通用航空专委会副主任杨哲律师联合撰写，旨在探析川渝低空经济协同管理的法治路径。

川渝低空经济发展现状

（一）低空资源开发现状

川渝低空资源丰富，重庆已开放市域92.78%空域，四川实行空域分类管理，两地共开放数以千计平方公里低空区域，是当地经济发展重要基础性条件。开发重点在于“低空+”，开展成渝低空物流、旅游观光、红色旅游等定期航班，至2025年上半年，重庆低空飞行时间达19万小时，增长109.2%，飞行次数达到115.7万架次，增加67.3%。产业集聚效应初步显现，成都侧重研发创新、重庆侧重制造应用，“研发在成都、制造在德阳、应用在重庆”，2023年成渝低空经济产业规模突破千亿元，年均增速超过20%，但是资源开发还面临空域划设碎片化、低空航图未统一、起降点分布不合理等困难，影响资源有效开发。

（二）管理制度现状

从国家层面看，新修订《中华人民共和国民用航空法》将无人机纳入全链条管理，CCAR-92 部制定无人机适航管理规定，对川渝两地制度建设起到指引作用。而在地方层面，两地也都有相应措施出台，其中重庆市获得国家首批低空经济发展试点城市称号，提出建设“低空经济创新发展强市”，四川省也将低空经济纳入重点产业发展计划并在空域管理上进行探索。协同制度取得进展，在2024年3月签订全国首份跨省低空合作协议——《川渝地区跨省低空飞行协同管理工作机制（试行）》，明确规划协同、空域共用、标准一致的原则。上线川渝一体化低空运行管理服务平台，实现空域申请“一网通办”，不再有“多头申报、跨省跑动”。但是制度仍然主要由政策性文件构成，缺少高规格法规作为依据，军地民责任不清，审批程序还需进一步完善。

（三）协同管理现状

川渝协同管理由“航线开辟”到“生态共建”，形成“军民航指导、地方政府主导、企业为主体”的机制，由两地军民融合办负责统一协调，民航、公安、应急管理等单位各司其职。协同工作不断深入，实现西南地区首次跨省低空首飞，开通北、中、南三条低空大通道，促进工业无人机、飞行汽车等相关产业发展，例如成都纵横股份在重庆梁平建设智造基地。监管协同起步，开展适航审定、实名制管理、飞行监管信息互联工作，通过一个平台进行飞行情况监控。但是协同尚处于起步期，存在行政壁垒未彻底消除、数据壁垒严重、执法标准不一致、应急联动不足等困难，“常态化通行”仍然有困难。

川渝低空经济协同管理存在的问题

（一）法律法规体系不完善

上位法供给不足，《中华人民共和国民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》主要规定全国层面的一般性规定，缺乏对川渝跨区域协同的特别规定，在载人eVTOL责任认定、隐私保护、噪声控制等方面存在法律空白。地方立法碎片化，川渝两地低空经济发展实施意见及其实施细则大多属于地方政府规章，效力等级较低，而且在审批要求、适航标准、处罚力度等方面不尽相同，造成跨区域飞行法律风险较大。协同立法滞后，目前两地均未制定共同协作条例，现有的合作协议、协调机制缺乏法律强制执行力，缺乏约束力，不能有效解决频繁跨区域飞行所引发法律纠纷。法律衔接不当，军地民用管理规定未能很好地融合，空域管理、适航审定、运行许可等方面的规定有重叠或者矛盾之处，造成企业的困扰。

（二）跨区域协调机制不健全

行政壁垒未打破，川渝处于两个省份的现状，低空开放涉及两省市人民政府、民航监管部门以及军队等多个方面，存在职责不清、互相推诿的情况，跨省飞行审批要联系多个单位，手续复杂、时间过长。协同层级不高，目前协同主要是通过各部门之间的备忘录或者联席会议等形式进行，缺少高规格、经常性的协调组织来解决重大的空域规划或政策上的矛盾，协同效率低下。标准互认缺失，在无人机适航审定、操控人员资格认证、飞行安全管理规定、数据接口格式等方面存在不同的要求，造成企业在不同地区不能通用其资质证书及检验报告，重复检测、重复申请的现象严重。利益协调机制缺失，空域资源配置、产业发展收益分成、监管费用分摊等方面缺少相关规定，地方保护主义依然存在，不利于合作。

（三）监管与执法能力不足

监管力量薄弱，川渝低空飞行架次快速增长，但是监管部门人手短缺，基层监管部门缺乏专业技术人才，不能满足大量、跨区域飞行监管需要。技术监管手段落后，虽然已建立一个综合管理系统，但是北斗+5G融合监控覆盖率不足，在一些地方信号较差，而且不同企业和不同地区监管平台之间接口不兼容，造成信息孤岛，不能实现全方位、全天候监控，“黑飞”“扰航”等问题难以发现并处理。执法标准不统一，川渝两地对于无人机违章飞行、非法经营以及信息泄露等行为采取的措施不同，甚至会出现“同案不同罚”，降低政府公信力。跨区域执法联动缺失，两地执法信息不互通互享、执法行动不同步，违规飞行跨区域逃逸后难以追溯追责，执法震慑力不足。而且应对突发事件的能力不足，飞行器坠落、空中相撞、数据泄露等情况发生时，缺少跨区域应急预案，互相配合度不高。

川渝低空经济协同管理的法治路径

（一）完善低空经济法律法规体系

加快协同立法工作，川渝两地人大共同开展《川渝低空经济协同发展条例》立法，对协同管理的基本原则、适用范围、军地民责任分工、空域共享制度、标准互认要求、法律责任等内容作出规定，填补跨区域协同立法空白，2026年提请审议。完善相关细则，两地共同出台《川渝低空飞行审批管理办法》《川渝无人机适航审定互认细则》《低空飞行噪声与隐私保护规范》等规范性文件，统一审批程序、适航条件、处罚力度和技术要求，解决地方性政策不一致问题。健全法律衔接机制，与《中华人民共和国民用航空法》《CCAR-92 部》等上位法相协调，理顺军地民航各类管理制度之间关系，厘清空中禁区、限制区、警戒区划分；适航审定、运行资格、实名制等相关规定界限，防止发生法律冲突。建立完善的争议解决机制，在成渝地区设立跨区域低空经济发展矛盾纠纷调解委员会，规范飞行安全事故、经营方面的分歧以及涉及个人信息保护等问题解决方案及法律法规依据，维护各方利益。

（二）构建跨区域协同治理机制

设立高位阶统筹机构，在川渝两地政府主导下，军民航及相关单位参加“川渝低空经济协同发展委员会”，是统筹决策机构，负责空域规划、政策制定、重大事项协调、利益分配等工作，同时设置常设办事机构，以保证协同决策落实到位。建立常态化的协同机制，完善两地政府联席会议、部门间沟通协调、信息互享互通等工作机制，及时研究解决协同管理工作中的困难问题；实行“一事一协调”的工作机制，对大型飞行活动或突发事件进行快速反应处理。建立标准互认、资质互通制度，川渝共同出台低空经济相关技术标准、安全标准和服务标准，实现适航认证、操控员执照、运营资质、检测报告在两地互认，避免重复审批、重复检测，减轻企业负担。健全利益分配以及激励机制，明确空域资源分配、产业发展利益分成、管理费用分摊等规定，对为合作做出积极贡献的地方政府或企业提供支持，在打破地方保护上有所作为的企业给予奖励。打破地方保护，不得设置地方性市场准入限制。

（三）强化监管执法能力

增加专业监管人员，两地共同调配编制，在两地增设低空经济发展监管岗位，主要配置适航审定、飞行监管、数据安全、应急处置等方面专业人才；开展两地监管人员互派学习、培训工作，提高一线监管人员业务水平，组建一支高素质监管队伍；完善技术监管手段，建设川渝一体化低空运行管理服务平台，统一接口标准，消除川渝两地民航、公安、应急、气象等单位之间信息孤岛现象，达到全境飞行情况、人员资质、监管情况等信息可以随时调取的目的。推进北斗+5G+低空监视雷达一体化覆盖，在此基础上加大对偏远地区以及人口密集区信号覆盖力度，提高“黑飞”识别、违规预警、轨迹追踪等能力，做到“全域可监、全程可溯”。统一执法标准及协作方式，川渝两地共同出台《低空经济发展中违法行为行政处罚自由裁量权适用规则》对各类违法违规经营活动进行严惩，避免出现“同案不同罚”的情况；同时建立健全区域间执法信息互通、案件移交、联合查处的工作制度，对于跨区域违规经营行为实行联防联治，加大震慑力度。完善应急处置机制，共同编制川渝低空飞行突发事件应急联动预案，对飞行器坠毁、空中相撞、信息安全等问题发生后如何应对、各自职责、采取手段进行规定，不定期组织异地联合演习，提高应急协调水平。

川渝地区特色法律服务实务指引

（一）跨区域企业合规与准入服务

律师可深度参与川渝低空经济企业的设立与运营全流程。一是协助企业利用“研发在成都、制造在德阳、应用在重庆”的产业分工格局，设计最优跨区域注册与运营架构，充分对接两地差异化扶持政策。二是代理企业向民航西南局、军方及地方主管部门申请经营许可、适航审定及空域使用审批，重点应对两地资质互认中的实务障碍，确保“一企跨两省”的合法运营。三是为企业建立符合川渝协同监管要求的空域合规、数据安全及产品标准体系，防范因标准不一引发的行政处罚风险。

（二）跨区域行政执法应对与争议解决

针对川渝两地执法标准尚未完全统一的现实，律师可代理企业应对跨区域行政处罚。一是对“同案不同罚”、超范围执法等问题，依法提起行政复议或行政诉讼，维护企业平等权利。二是参与飞行事故、隐私侵权、合同履行等跨区域纠纷，利用拟设立的“成渝低空经济矛盾纠纷调解委员会”开展专业调解，或代理仲裁诉讼，明确责任主体与赔偿规则。三是协助企业处理保险理赔、代位追偿等事务，降低事故对经营的冲击。

（三）协同立法参与及政策咨询

律师应主动参与川渝低空经济法治建设。一是受托起草或论证《川渝低空经济协同发展条例》及配套文件，代表行业向立法机关反映企业诉求，推动统一审批标准、处罚裁量权及数据规则。二是为政府部门、产业园区提供低空经济监管制度设计、应急预案编制等专项咨询。三是定期为企业出具法规政策动态报告，开展合规培训，帮助企业精准理解频繁更新的跨区域管理要求，降低制度性交易成本。

结论

低空经济是川渝双城经济圈建设新引擎，协同管理是产业发展必然要求，法治是协同管理基础。目前川渝低空经济协同管理存在法律法规不健全、跨区域合作缺乏、监督管理不到位等问题，这些问题互相影响，不利于产业规模化、规范化发展。解决这些问题根本途径就是加强法治工作，完善法律法规以解决法律空白问题，建立高层次协同管理模式打破行政障碍，提高监督管理水平守住安全底线，可以形成“立法协同、治理联动、监管一体、执法统一”的川渝低空经济协同管理法治。这条道路能够兼顾产业及安全之间的关系，减少企业在不同地域之间运营的负担，还可以让川渝低空经济发展由“单点试验”到“全域联动”，促进两地成为全国低空经济合作示范地，在全国范围内推广“川渝模式”。

【参考文献】

[1]郭秀莉. 低空经济供应链协同管理机制优化研究 [J]. 中国经贸导刊, 2026, (06): 59-61.

[2]王赵亮, 刘宇琦. 低空经济下黑龙江省农业现代化转型研究 [J]. 大庆社会科学, 2026, (01): 129-134.

[3]王锐. 无人机产业链与低空经济融合发展的协同机制研究 [J]. 苏州科技大学学报(工程技术版), 2026, 39 (S1): 122-124.

[4]庞艺. 低空经济背景下飞行情报服务标准化与协同管理机制研究 [J]. 民航管理, 2026, (01): 58-61+65.

[5]董念清. 低空经济法治保障的体系构建与制度再造——以低空空域管理改革为中心的分析 [J]. 现代经济探讨, 2025, (12): 113-124.

[6]徐亮, 罗丽. 南充低空经济产业发展背景、现状和建议 [J]. 四川冶金, 2025, 47 (05): 6-10+25.